张训谋

“国法与教规的关系”是今年开展“宗教政策法规学习月”活动的主题。正确认识和处理国法与教规关系，对于在宗教领域推进全面依法治国战略部署意义重大。最近，国家宗教局召开了“国法与教规关系研讨会”，进一步推动、深化这一主题的学习研讨和宣传。这一系列举措既是贯彻落实党的十八届四中全会精神的重要安排，也是推动解决宗教领域重点难点问题的有效之策。

宗教领域存在的许多突出问题，新老问题，大多都与部分宗教信仰者法律意识淡薄、不能正确认识和处理国法与教规关系有关。解决之道，总体而言，就是要贯彻十八届四中全会精神，依法治教，依规治教。

一、依法治教

依法治教，就是要宗教界人士和信教群众正确认识和准确把握国法与教规的关系，进一步增强宪法意识、法律意识，牢固树立法律至上的理念，自觉在法律范围内开展活动，同时学会运用法律手段维护合法权益，依法表达合理诉求，自觉抵制利用宗教进行的非法违法活动。另一方面，也需要党政部门带头尊法守法，科学立法，依法行政，严格执法，公正司法。

依法治教，对政府而言，就要带头尊法学法守法用法，依法保护宗教界和信教群众的合法权利、依法维护宗教界和信教群众的合法权益；依法管理、依法行政，明确权利清单，法无授权不可为，明确责任清单，法定职责要作为。对宗教界和信教群众而言，就要树立法律意识、维护法律权威，明确法律红线、底线，依法开展宗教活动，依法维护合法权益。

科学立法是前提。法的生命力在于实施。实施者对于法的接受度决定了法的实施效果，而立法者与守法者价值取向的一致性或相似性是基础。所以，法治条件下涉及宗教事务的立法要考虑与教规的协调问题。要考虑动机、内容和形式的统一，保护（权利）与限制（义务）的平衡，法治效果对比执法成本的高收益率。

法律面前人人平等，这是严格执法、公正司法的必然要求。法律面前人人平等，不涉及民族或信仰问题。涉及民族宗教的事务在许多地方和部门被特殊化、敏感化，不愿处理、不会处理，本属于一般性质的事情，只因涉及民族或信教群众，都被当作民族宗教问题处理。在处理过程中一些地方不依法办事，只求花钱买平安。这种做法事实上没有坚持法律面前人人平等的原则，将民族宗教群体特殊化，与依法治国精神背道而驰，严重消弱了法律的权威。

二、依规治教

依规治教，就是要明确教规作为国法的必要补充和延伸的地位，重视教规的自律、他律作用，在依法开展活动的前提下，在法律不必规范、没有规范的事务管理中，加强教规建设，充分发挥教规在规范社团内部运转、规范宗教界和信教群众言行方面的积极作用。

依规治教，就是要支持和鼓励宗教团体更好履行法定职责，依法依章程开展活动，把宪法和法律法规的基本精神融入到规章制度中，建立健全团体章程和各项教规制度，不断提升自我管理和协同管理能力，充分发挥教规制度对宗教教职人员和信教群众的行为引导、规则约束、权益维护的作用。

加强教规建设，在国法未涉及的方面依规治教，从严治教，这是一个新课题，大有文章可做。在这个问题上，需要充分发挥宗教界的主体作用。

三、正确认识和处理国法与教规关系

阐明国法与教规的概念、定位与作用，研究梳理历史上、其他国家的国法与教规关系，有助于引导宗教界和信教群众正确认识和处理国法与教规关系，做到办事既依法又依规，既做好公民又做好教徒。

1、国法与教规的概念与作用

国法是国家的规矩，教规是宗教的规矩。国法由国家制定或认可，以国家强制力作为最终的实施保障，是国家意志主导的行为规范的总和，具有最强的规范认受性和现实的凌驾性。教规则是在宗教的历史中逐渐形成、固化，或者由宗教团体归纳、定型或制定，只对其成员有约束力，是众多社会团体规范中的一种。这里讲的宗教团体是广义上的宗教团体，是组织、体制，不是我们日常讲的各层级团体。教规体现了宗教信仰价值，经过长期历史沉淀，又不断与社会发展、时代进步相适应，文字化、固定化为宗教团体内部一种特殊的思想信仰和社会行为规范，是宗教信仰观念的外在化和规范化。

2、国法与教规的区别与联系

国法与教规既有区别又有联系，既不能混同，也不能对立，更不能以教规替代国法。从本质上说，国法与教规都属于规范，都是在人的治理过程中逐步形成的规范总和，但二者区别在于制定主体、适用范围、要求标准和实施手段上都有不同，当然在实施权威上也有不同，因此不能混同，不能相互替代。

国法只规范行为，体现底线原则；而教规对信众的约束更多、更严，除行为之外还有思想信仰，属“法外”义务，在这一点上，教规与党纪具有很高的相似性。

但二者又有联系，体现了大体相同的价值观基础和价值取向，都有各自发挥作用的机制和范围，相辅相承,所以也不能将二者对立起来。事实上，二者规范的范围、对象不同，在国法未规范的言行方面，要承认教规的作用；教规严于国法，国法体现底线原则，但不能事事处处都一下子到底线，完全可先让教规调节，给法律留出缓冲。

当然，二者也绝不是对等的关系。在现代民主国家，国法具有现实的凌驾性，教规不能取代国法，也不可能取代国法。国法的这种现实的凌驾性不只是针对教规，而是各种社会团体的规范，包括党纪。不能以政教分离为借口不接受国法的管理，更不能把教规凌驾于国法之上。不论信仰何种宗教，一旦触犯了国法，都不能用教规的处罚代替国法的制裁，不允许任何组织、任何个人试图借宗教身份摆脱国法的约束。其实这一原则并不单单针对教规，任何社会团体的规范与国法相比，都是如此。这是认识国法与教规的关系时必须明确的一点。

3、要注意法律文化问题

广义上讲，只要是规范，都属于法律文化的范畴，法律文化包括三个层面的内容：价值观层面、制度规范层面和治理实践层面。在价值观层面，国法与宗教、道德等既可能高度契合，又可能尖锐对立。在制度规范层面，国法与教规很容易产生交叉，但现代法治国家强调国法的现实凌驾性，任何规范都不得与国法相违背。在治理实践层面，由于制度规范层面的交叉而产生治理实践层面的交叉，但现代法治国家强调在国法未明确规范的领域，规范有发挥作用的空间。就法律文化意义上讲，国法与教规之间有更加内在的联系。

在宗教事务立法、普法与执法实践中，重视国法与教规在价值观层面上的关系，扩大相同性和一致性，消除差异性和对立性，对于提高宗教事务立法的认可度和实施效果非常重要。

4、国法与教规的具体性

国法是历史的，也是具体的。在当代中国，所谓国法就是中国特色社会主义法律体系，它以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个专门法为主干，由法律、行政法规、地方性法规、部门规章与自治条例、单行条例等多个层次的法律规范构成。坚持法律至上，维护法律尊严，就是要具体到这个法律体系以及这个体系中的每一部法律法规。不能笼统讲起来遵守法律，但具体做起来又不服从某一法律法规的规定。

同样，教规是历史的，也是具体的。在当代中国，所谓教规就是由依法登记的宗教团体、依法登记的宗教活动宗教场所认可、制订的教规制度，它并非历史上、国外的宗教规范的沿袭和照搬，而是适应中国国情、与时俱进的教规制度，是信仰该宗教的中国宗教界人士和广大信教群众意志的集中体现，是治理中国宗教事务的重要依据。遵守教规也是具体的，不能笼统地讲自己遵守教规，要以中国的宗教团体和宗教活动场所制订、认可的教规制度为准。

宗教事务方面的行政法规和政府规章，也是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，是宪法有关规定的具体体现。宗教事务方面的行政法规和政府规章也没有特殊性，也要与宪法、其他法律法规相一致、相衔接。宗教界和信教群众也不仅仅要遵守宗教事务方面的行政法规和政府规章，涉及到其它一般性事务，也要与其他公民一样，按照相关法律法规的规定办理。

5、国外国法与教规关系演变史和现状

了解一点国法与教规关系演变史和现状很有必要，有利于消除部分信众在这个问题上的误解，正确认识和处理当下的国法与教规关系。

政教关系是处理国法与教规关系的基本原则和总体框架，政教关系决定着宗教规范与法律规范的关系，国法与教规关系是政教关系的重要表现。

古今中外，世界各国政教关系具有多样性，而且也处于不断变化之中。归纳起来，大体有政教合一、政主教从、政教分离三种主要模式。这三种政教关系模式都经历了复杂的历史演变，对应国法与教规关系也有三种不同的关系模式和历史传统：一是欧洲圣—俗二元关系模式和传统，一是伊斯兰教法主导模式和传统，一是古代中国国法主导、教规辅助模式和传统。

以欧洲的圣—俗二元关系模式和传统为例。在基督教成为欧洲的统一信仰后，各个独立的君主国家（世俗权力）与罗马教廷（宗教权力）之间的较量持续超过千年。这个传统的理论基础是“两个王国”理论，基督教神学家讲的理论，源自圣经传统：“上帝的归上帝，凯撒的归凯撒”，确定了世俗权力、世俗法律与宗教权力、宗教教规之间既较量但又难以替代的关系基础。

基督教产生前，欧洲社会结构是政教一体的，即使是公元4世纪基督教成为罗马帝国的国教并逐步形成了系统严密的组织形式和权力体系，但它仍处于帝国政教一体的体制之内：皇帝召集基督教大公会议，制定并颁行信经；按帝国的行省划分教区，并亲自任命主教。

西罗马帝国灭亡后，西欧出现多元政治格局，但直到11世纪教会改革前，教权一直臣服于王权：（1）国王掌握着重要主教和修道院长的选任权；（2）教会通过的宗教法规必须由国王的名义颁布，重要的宗教会议的召开必须得到国王的批准，重要决议也必须经国王批准才能颁布施行；（3）国王操纵教皇更替。

11世纪末，教皇格列高利七世的教会改革使教权得以壮大，并在12 -13世纪达到鼎盛：（1）教会拥有立法权与刑事权；（2）教皇发动多次十字军东征；（3）教皇插手神圣罗马帝国的皇位继承；（4）教会垄断教育和拥有较多的赋税收入。

16世纪宗教改革既是罗马天主教会大一统局面的终结，更是一千多年来西欧基督教与国家关系二元结构的终结。在新教地区，逐渐形成了政主教从、以教辅政的国教会模式。英国自亨利八世开始推行的宗教改革，建立安立甘宗的英格兰教会并置于国家的掌控之下：国会有权决定教会事务，颁行教会法规；主教人选由首相与教会协商后呈送国王任命；议会通过的至尊法案规定，国王是英国教会惟一的、至高无上的首脑，拥有纠正错误、镇压异端和处理教会事务的一切权力。除了在涉及宗教自由和立法方面的一些与时俱进之外，这种宗教与国家关系基本上一直维持至今。德国、荷兰、丹麦等信奉新教的国家，情况与英国近似。

东罗马帝国一直沿袭了罗马帝国的宗教与国家关系传统。1054年东西教会分裂后，由于东罗马帝国国家政权并未中断，因此东部教会（自此称东正教）始终处于皇帝的掌控之下。在拜占廷帝国时期，东正教是国教，很大程度上依附于帝国政权：牧首及大主教的任免、主教会议的召开、对教义的解释等重大教会事务，均由皇帝操控。

1613年，米哈伊尔•罗曼诺夫登上俄罗斯沙皇的宝座,开始了罗曼诺夫家族的统治。他任命其父为牧首，于是形成了俄罗斯历史上父掌神权、子掌政权的局面，政教合一体制得到彻底的体现。彼得大帝登基后，对东正教进行了全面改革，加强对俄罗斯东正教会的控制：于1721年废除俄罗斯东正教牧首制，成立最高宗教事务会议，其高级官员都由彼得大帝任命。这一改革，标志着俄罗斯东正教会已成为沙皇政府的附庸机构。

进入20世纪以来，政教分离原则逐步确立。政教分离是现代政治学的一项重要原则，指国家力量和宗教互相分离，互不干涉。欧洲国家实行政教分离的最大特征，就是用明确的法律规定宗教与国家的关系。法律与宗教相分离，成为现代国家治理的重要方式。现代西方国家在处理国法与教规的关系上，普遍坚持国法高于教规，教规服从国法，教规原则上不得与国法相冲突。在实践中，依据“宗教信仰绝对自由、宗教实践有限自由”的原则，国家依法保障公民宗教信仰自由，根据法律保留、平等原则、比例原则、程序正义等法治基本原理对宗教实践进行规范，依法管理宗教社会事务并兼及国家利益和社会公共利益的部分宗教内部事务，通过司法途径解决涉及宗教的纠纷。各国通过完善涉及宗教事务的法律，制定与宗教事务有关的法律法规、签署具有法律效应的政教协定、普通法律适用宗教事务管理等方式，运用法治方式管理宗教事务。

总之，通过相关知识的宣传教育，使宗教界和信教群众消除在国法与教规关系上的误解，正确认识、准确把握国法与教规的关系，自觉尊法学法守法用法，维护国法权威，树立法律至上的理念，在法律范围内开展活动，既依法办事，又依规活动，既做好公民，又做好教徒。